Há uma semana, o Professor Doutor Nuno Garoupa declarou, aos microfones da Antena 1, diretamente de Washington, D.C., não considerar viável a indicação da ex-candidata à Presidência de República, Dra. Ana Gomes, de que ele é a pessoa ideal para liderar a reforma do sistema de justiça português. Nuno Garoupa afirmou de forma veemente não haver condições políticas que criem o tipo de ambiente institucional que tal reforma exige na prática.
Porque, primeiro, concordo com a Ana Gomes e, segundo, quero oferecer um contributo para desbloquear a grotesca e histórica falta de condições institucionais a que o Nuno Garoupa se refere, apresento neste texto os alicerces, em cinco fases, que um eventual reformador pode utilizar para criar as condições práticas de mudança. Mas vamos por partes.
O que é um sistema? Um sistema é um conjunto de componentes que se interligam para formar um conjunto organizado em função de determinados fins.
Quais são os componentes do Sistema de Justiça em Portugal? São diversos: leis, normas, práticas, tribunais, juízes, Ministério Público, Conselho Superior da Magistratura, polícias, organismos de investigação, cidadãos, Ministério da Justiça, entre outros. Podemos classificar estes componentes em cinco categorias:
- Atores: participantes, pessoas singulares, pessoas coletivas;
- Regras: leis, normas, práticas;
- Interações: entre atores entre si e com as regras;
- Motivo da interação: tipo de assunto, problema, oportunidade;
- Variáveis exógenas: materiais, culturais, internacionais.
Como se altera o funcionamento deste sistema? Decorre naturalmente da definição do sistema que este se altera modificando a forma como cada componente funciona e como cada componente se interliga com os demais.
De que forma, mais exatamente, se pode proceder a esta alteração? Neste texto apresento, em formato check-list, cinco fases para exemplificar, em jeito de sketch simplificado, como se constrói um mapa de inovação no sector público-estatal e, em particular, no sistema de justiça em Portugal. É complexo, mas não é rocket science e a fase mais importante é a da liderança – a fase #1; logo para abrir...
No seu conjunto, proponho um processo com duração de cinco anos para conceber, lançar, testar, implementar e avaliar um processo de mudança do sistema de justiça. Espero que o leitor veja utilidade neste ponto de partida que tem de se tornar num exercício nacional de longo prazo.
Fase #1: Liderança
Se em termos conceptuais afirmar a primazia da liderança num processo de inovação não acrescenta nada de especialmente novo, do ponto de vista prático esbarramos logo num imbróglio nacional. Tal como explico no livro sobre a reforma do sistema parlamentar em Portugal, não é nada provável que o estímulo para a modernização do sistema de justiça venha da Assembleia da República ou do Governo. Esta situação é o corolário de décadas de tribalismo político e imobilismo institucional, amplamente documentados neste livro. Estou totalmente de acordo com o Nuno quanto à incapacidade histórica do PS(D) fomentar esta mudança. Assim, o melhor cenário possível, e que desbloquearia a resposta do Nuno à Ana Gomes, é a de que a liderança deste processo resultará da interação entre a mobilização da sociedade civil e a intervenção do Presidente da República no decorrer do seu segundo mandato.
Fase #2: Identificação do Problema/Oportunidade
Organização e Atores Chave
Sob a liderança estatal que emergir (e, claro, se uma vier alguma vez a emergir) podem-se constituir cinco grupos de trabalho:
- Comité de Mudança (CdM ou qualquer outra designação com o mesmo efeito): órgão decisório independente, selecionado com base no mérito individual por um júri independente que seja nomeado por um outro grupo independente e composto por especialistas nacionais e internacionais.
- Secretariado: equipa a tempo inteiro e exclusivo de apoio ao CdM.
- Fórum de Especialistas: fórum de atores especializados em cada um dos subsistemas da justiça (ex. juízes, procuradores, investigadores, políticos, Ordem dos Advogados, conselhos da magistratura, diretores de faculdades de Direito).
- Fórum de Atores Chave: fórum de atores intervenientes no sistema da justiça (ex. sociedade civil, academia, associações empresariais).
- Rede de Investigação: equipas de investigação nacionais e internacionais para avaliar os componentes do sistema segundo as cinco categorias referidas em cima na descrição do sistema de justiça e de acordo com termos de referência definidos pelo CdM.
Atividades Chave
- Diálogos e entrevistas;
- Comparações relevantes com sistemas nacionais de outros países;
- Revisão da literatura nacional e internacional;
- Avaliação e resultados do sistema de justiça em Portugal nos últimos 45 anos;
- Avaliação e resultados de cada componente do sistema nos últimos 45 anos.
Resultados Chave
Conclusões sobre:
- Mapeamento completo dos componentes do sistema;
- Os pontos fortes e fracos do sistema atual;
- O contributo de cada componente do sistema para o resultado agregado atual;
- Novas oportunidades e respetivos riscos;
- Custos e riscos da situação atual.
Duração Aproximada
- 12 a 18 meses.
Fase #3: Formulação de Cenários Alternativos para a Mudança
Organização e Atores Chave
Com base nos resultados produzidos na fase #2, o CdM formula uma primeira versão de estratégia de mudança que lança a discussão. Esta discussão permite avaliar a síntese produzida pelo CdM e considerar caminhos alternativos de forma inclusiva e participativa. Os atores chave nesta fase #3 são:
- Comité de Mudança;
- Fórum de Especialistas;
- Fórum de Atores Chave;
- Rede de Investigação.
Atividades Chave
Esta primeira versão da estratégia deve ser fundamentada através da inclusão, entre outras, das seguintes análises:
- Analise SWOT [forças e fraquezas] de cada subcomponente do sistema.
- Definição de uma matriz de monitorização e avaliação, e respetiva baseline, para cada subcomponente do sistema.
- Modelação de cenários alternativos para a mudança que incluam o papel eventual de nova legislação, avaliação de legislação existente, práticas e culturas organizacionais, mandatos organizacionais, desempenhos individuais, carreiras, eficácia da colaboração intra e interinstitucional, afetação e gestão de recursos, e potencial da adoção de novas tecnologias.
- Novas hipóteses/questões de investigação sobre problemas e oportunidades que vão emergindo ao longo do processo iterativo do desenho e conceptualização da mudança.
- Análises de risco, questões éticas e legais.
- Análises de custo-benefício.
Resultados Chave
- Produção de uma estratégia que inclua planos de ação detalhados para todos os componentes e subcomponentes do sistema.
- Consenso no seio do CdM de que a estratégia será testada nos 12 meses seguintes.
Duração Aproximada
- 6 meses
Fase #4. Teste da Nova Estratégia e Plano de Ação
Organização e Atores Chave
Esta é a fase mais arriscada e incerta de todo o processo de conceção e implementação da mudança. Até aqui o processo teve 18 a 24 meses para não só criar os alicerces conceptuais para a reorganização do sistema, mas também para mobilizar as vontades e interesses das centenas de pessoas em cargos de liderança em dezenas de organismos chave. Sem esta adesão institucional de todos os componentes do sistema a mudança será muito mais lenta. Não impossível – mas em vez de se proceder ao longo de cinco anos poderá demorar dez ou mais. Esta fase marca a transição entre conceptualização/design da mudança e a sua implementação.
De importância fundamental é a nova equipa de monitorização e avaliação que se constitui nesta fase (eventualmente como vários dos atores incluídos nos grupos de trabalho 3 a 5 propostos na fase #2).
É a partir desta fase que as comunidades e a sociedade civil, já com tempo para se organizar, até porque foram sendo informadas ao longo do desenvolvimento deste processo de mudança, mais se deve coordenar, mobilizar e fazer sentir. Esta campanha de comunicação da mudança é igualmente essencial e pode incluir uma conferência anual, town hall trimestrais temáticos [encontros periódicos entre políticos e cidadãos], conferências de imprensa mensais, etc., etc.
Atividades Chave
Implementação descentralizada do plano de ação piloto/teste definido para cada componente do sistema e que poderá incluir a extinção de alguns, criação de outros e a reorganização de outros ainda.
Resultados Chave
Na base do novo sistema de monitorização e avaliação introduzido na fase #2, e finalizado na fase #3, o processo de mudança que aqui se descreve tem a si associado um rigoroso cronograma multianual de implementação e uma ferramenta de supervisão capaz de acompanhar a evolução do processo de cada etapa em cada componente do sistema.
Os dois resultados principais desta fase são:
- uma avaliação da fase de teste da nova estratégia e plano de ação para cada componente do sistema.
- uma estratégia e plano de ação de correção para cada componente do sistema com ajustamentos a implementar na fase seguinte – a fase #5.
Duração Aproximada
- 12 meses
O período é obviamente curto para se avaliarem todos os impactos de longo prazo que se esperam obter com um remodelado sistema de justiça. No entanto, por um lado, os primeiros doze meses serão suficientes para averiguar o grau de mobilização institucional efetiva em torno da mudança. Por outro, o processo de monitorização e avaliação é continuo e não se extingue um ano após o lançamento desta fase #4.
Fase #5. Implementação da Mudança no Sistema de Justiça
Organização e Atores Chave
Controlo e delegação. Ainda que esta seja a fase mais descentralizada de todo o processo, um robusto sistema de monitorização e avaliação permite ao CdM, e à sua liderança, acompanhar a implementação dos múltiplos planos de mudança que foram preparados nas fases #3 e #4. Por outro lado, o diálogo e coordenação institucional com os diferentes grupos de trabalho e fóruns introduzidos na fase #2 continuarão plenamente operacionais.
É fundamental que ao longo dos primeiros três anos deste processo de mudança – fases #2 a #4 – se identifiquem e se apoiem “campeões da mudança” em todos os componentes e subcomponentes do sistema. Sem eles, o processo de mudança, que por natureza irá enfrentar muitas resistências, muito mais difícil se tornará. O CdM terá de instituir um sistema de incentivos muito forte para que estes campeões sejam identificados, mobilizados e premiados incrementalmente desde a fase #1.
Atividades Chave
- Implementação descentralizada dos planos de ação;
- Monitorização e avaliação;
- Celebração dos sucessos e correção de desvios.
Resultados Chave
- Adesão, avaliação e desempenho são os três conceitos operacionais mais importantes nesta fase.
- Sistema de monitorização e avaliação com indicadores de progresso e desempenho em regime “open data”.
- (Re)aprendizagem institucional e organizacional.
Duração Aproximada
- 2 anos
Alterar o sistema de justiça português da forma que tem de ser alterado é um processo para uma década. Em cinco anos, no entanto, podem-se lançar os alicerces para que, finalmente, os portugueses tenham a justiça que potencie as suas legítimas aspirações individuais e coletivas. É muito complexo, mas não é rocket science. A melhor forma de encarar esta complexidade com otimismo é pensar em inovação como um processo de transformação incremental.
Para os interessados em inovação em contexto urbano/local sugiro, em complemento ao livro em cima referido que se foca no nível nacional, um outro livro de que também sou coordenador e co-autor: “Smarter New York City: How City Agencies Innovate”
André Corrêa d'Almeida, Ph.D., M.Sc., Professor Adjunto na Universidade de Columbia em Nova Iorque, especialista em políticas e práticas de desenvolvimento e inovação no sistema público-estatal, coordenador e co-autor dos livros “Reforma do Sistema Parlamentar em Portugal: Análises e Instrumentos para um Diálogo Urgente” e “Smarter New York City: How City Agencies Innovate”, e fundador de #libertemomeupaísdacorrupção + @libertemomeupaísdacorrupção. Twitter: @andrecdalmeida
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